Занятие 2. Правовые и экономические основы децентрализации лесных отношений в Российской Федерации. ТО 1.2.1. Правовые и экономические основы децентрализации лесных отношений в Российской Федерации

Этот фактор, а также то, что руководители высшего органа государственной исполнительной власти субъектов Федерации по сути дела назначаются Президентом РФ, создали условия для новой модели федерализма в лесных отношениях после короткого этапа централизации лесоуправления, имевшего место в 2005 - 2006 гг. При таком коротком периоде времени весьма трудно оценить экономические, социальные и экологические последствия от централизации лесоуправления.

Очевидными стали лишь политические последствия, субъекты Федерации утратили возможность участвовать в управлении лесным фондом. Для устранения названных политических последствий Федеральный закон № 199 от 31.12.05 имел намерение не только возвратить полномочия, принадлежавшие субъектам Федерации в соответствии с Лесным кодексом 1997 г , но и значительно расширить их, включив почти все функции по государственному и хозяйственному управлению лесным фондом. При этом названный федеральный закон должен был изменить экономический механизм исполнения полномочий, передаваемых собственником лесного фонда – Федерацией ее субъектам. Этот новый механизм предполагал исполнение переданных полномочий за счет средств собственника, т.е. за счет субвенций из федерального бюджета.

Предложенную федеральным законом № 199 от 31.12.05 модель федеративных отношений в лесном секторе не удалось реализовать непосредственно через названный закон. Но эта модель стала политической основой децентрализации государственной власти в лесном секторе, на базе которой Лесным кодексом 2006 года создано новое правовое поле управления лесами, балансирующее интересы Федерации, субъектов Федерации и частного лесного бизнеса.

Этапы развития федеративных отношений в системе управления лесным фондом за период 1993-2007 гг. приведены в таблице 2. В таблице 2 показано, как лесное законодательство распределяло правоустанавливающие, распорядительные и надзорные функции по уровням лесоуправления. В таблице знак «+» означает, что те или иные функции государственного управления лесами исполняются соответствующим органом власти, знак «-» указывает на отсутствие исполнения функций по управлению лесами в составе полномочий органа государственной или муниципальной власти.

Остановимся подробнее на правовых и экономических аспектах делегирования властных полномочий от Центра регионам (субъектам Федерации) в сфере управления лесным фондом. Дело в том, что Лесной кодекс ( 2006 г .), передавая полномочия по управлению лесами субъектам Федерации, оставляет лесной фонд в федеральной собственности, а следовательно, Федерация несет политическую и экономическую ответственность за эффективность использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов на всей территории страны.

Федерация как собственник лесного фонда, делегируя свои права другим субъектам лесных отношений так, как показано на рис.3, должна быть уверена в том, что децентрализованная система лесоуправления будет более эффективной в сравнении с централизованной, когда все функции выполняют органы федеральной исполнительной власти. Гарантией такого рода уверенности собственника лесного фонда может быть только механизм соглашений, в которых передаваемые права обуславливаются соответствующими обязательствами.

В Российской Федерации, начиная с 1993 г ., накоплен большой опыт договорных отношений между органами государственной власти и частным лесным бизнесом (линии 2 на рис.3), получивших название «договоров аренды участков лесного фонда». В договорах аренды участков лесного фонда собственник передавал свои права только в отношении пользований лесом, оставляя все другие права и обязанности за организациями, находящимися под управлением собственника (Федерации), включая в них лесхозы в статусе федеральных государственных учреждений. Аналогичный рыночный подход следует применить и для установления отношений между федеральным органом исполнительной власти, передающим полномочия в сфере управления лесным хозяйством, и органом исполнительной власти субъекта Федерации, принимающим к исполнению передаваемые полномочия (линия 1 на рис.3).